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Marché à bons de commande résilié sans commande : le titulaire peut-il être indemnisé ? Analyse du CE, 18 juin 2026, n° 502577
Résumé
Dans une décision remarquée du 18 juin 2026, le Conseil d’État précise le régime indemnitaire applicable lorsqu’un marché à bons de commande est résilié pour motif d’intérêt général avant même l’émission du moindre bon de commande. Le juge administratif refuse de considérer que l’absence de commande suffit à exclure tout droit à indemnisation. Dès lors que le titulaire démontre avoir engagé des frais ou des investissements strictement nécessaires à l’exécution du contrat, il peut prétendre à une réparation sur le fondement de l’article 46.4 du CCAG Travaux.
Cette décision présente un intérêt majeur pour les acheteurs publics comme pour les entreprises titulaires de marchés publics, en particulier dans les secteurs nécessitant des investissements préparatoires importants.
Ce qu’il faut retenir
- L’absence de bon de commande n’exclut pas automatiquement toute indemnisation du titulaire.
- Les frais préparatoires peuvent être indemnisés lorsqu’ils ont été engagés pour le marché.
- Ces dépenses doivent être strictement nécessaires à l’exécution du contrat.
- Le titulaire conserve la charge de la preuve.
- La décision renforce la protection économique des opérateurs confrontés à une résiliation pour motif d’intérêt général.
Les faits : un contrat résilié avant tout commencement effectif des prestations
En 2018, un syndicat mixte chargé du développement du très haut débit a conclu un accord-cadre à bons de commande portant sur la conception et la réalisation d’un réseau de fibre optique sur plusieurs départements de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur.
Quelques mois plus tard, la personne publique a décidé de supprimer le service public concerné et de résilier le marché pour motif d’intérêt général.
Particularité de l’affaire : aucun bon de commande n’avait été émis entre la notification du contrat et sa résiliation.
Les sociétés titulaires ont néanmoins sollicité une indemnisation au titre des dépenses exposées pour préparer l’exécution du marché.
La question posée au Conseil d’État
L’absence totale de commande empêche-t-elle le titulaire d’un marché à bons de commande d’obtenir une indemnisation ?
La question était loin d’être théorique.
Dans de nombreux contrats publics, notamment dans les domaines des travaux, des infrastructures, des réseaux ou des services techniques complexes, le titulaire engage des moyens significatifs dès la notification du marché :
- mobilisation d’équipes ;
- recrutements ;
- organisation logistique ;
- études préparatoires ;
- acquisition ou réservation de matériel ;
- mise en place de structures opérationnelles dédiées.
La résiliation précoce du contrat peut donc générer un préjudice réel alors même qu’aucune prestation n’a encore été commandée.
Une solution favorable au titulaire du marché
Le Conseil d’État répond clairement par la négative.
Pour la Haute juridiction, la seule circonstance qu’aucun bon de commande n’ait été émis ne suffit pas à démontrer l’absence de dépenses indemnisables.
Autrement dit, l’absence d’exécution matérielle des prestations ne signifie pas nécessairement l’absence de préjudice.
Cette distinction est essentielle.
Le juge considère qu’un opérateur économique peut parfaitement avoir engagé des frais pour préparer l’exécution future du marché sans avoir encore reçu de commande effective.
La notification du contrat produit en effet des effets juridiques et économiques immédiats. Le titulaire est légitimement conduit à se préparer à remplir les obligations qu’il a contractées.
Une interprétation pragmatique de l’article 46.4 du CCAG Travaux
La décision repose sur une lecture particulièrement réaliste de l’article 46.4 du CCAG Travaux.
Ce texte prévoit que, lorsqu’un marché est résilié pour motif d’intérêt général, le titulaire peut obtenir une indemnisation complémentaire correspondant aux frais et investissements engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution.
Le Conseil d’État adopte une approche économique du contrat.
L’objectif de cette indemnisation est précisément d’éviter que certains coûts demeurent entièrement à la charge du titulaire lorsque la résiliation intervient de manière anticipée.
Si l’absence de bon de commande suffisait à écarter toute réparation, la protection prévue par le CCAG serait privée d’une grande partie de son utilité.
La décision préserve donc l’effectivité du mécanisme indemnisatoire prévu par les documents contractuels.
Un arrêt qui protège les investissements préparatoires
L’intérêt principal de la décision réside dans la reconnaissance implicite de la valeur juridique des dépenses préparatoires.
Dans les marchés publics importants, la phase de préparation constitue souvent un élément essentiel de l’exécution future du contrat.
Les entreprises doivent parfois :
- constituer une équipe dédiée ;
- prévoir des recrutements ;
- négocier avec des sous-traitants ;
- réaliser des études techniques ;
- mettre en place des outils de suivi ;
- réserver des moyens matériels.
Tous ces investissements peuvent représenter des montants significatifs alors même qu’aucune commande n’a encore été passée.
Le Conseil d’État refuse donc une vision strictement formaliste consistant à faire dépendre l’indemnisation de l’existence d’un premier bon de commande.
Une indemnisation qui demeure strictement encadrée
L’arrêt ne doit toutefois pas être interprété comme ouvrant un droit automatique à réparation.
Le Conseil d’État maintient plusieurs garde-fous.
1. Les dépenses doivent avoir été engagées pour le marché
Le titulaire devra démontrer que les dépenses invoquées sont directement liées au contrat résilié.
Les frais généraux de l’entreprise ou les coûts sans lien suffisamment étroit avec le marché pourront être exclus de l’indemnisation.
2. Les dépenses doivent être strictement nécessaires
La décision rappelle implicitement l’exigence centrale de l’article 46.4 du CCAG Travaux.
Ne sont indemnisables que les frais présentant un caractère strictement nécessaire à l’exécution du contrat.
Cette condition permet d’écarter les dépenses de confort ou de simple opportunité économique.
3. Le titulaire doit rapporter la preuve de son préjudice
La charge de la preuve demeure intégralement supportée par l’entreprise.
Factures, contrats, commandes, études techniques, justificatifs comptables ou documents internes devront permettre d’établir l’existence, la nature et le montant des dépenses alléguées.
Une décision importante pour les acheteurs publics
Pour les acheteurs publics, cette décision invite à une vigilance accrue lors des résiliations anticipées.
Même en l’absence totale de prestations exécutées, une personne publique peut voir sa responsabilité financière engagée.
La suppression d’un projet, l’abandon d’une opération ou la réorganisation d’un service public n’exonèrent donc pas automatiquement l’administration de toute obligation indemnitaire.
Le coût réel d’une résiliation doit désormais intégrer l’éventuelle indemnisation des investissements préparatoires du titulaire.
Une décision sécurisante pour les entreprises
Du côté des opérateurs économiques, l’arrêt constitue une garantie importante.
Les entreprises peuvent engager les moyens nécessaires à la préparation de l’exécution d’un marché sans craindre qu’une résiliation précoce les prive systématiquement de toute réparation.
Le Conseil d’État reconnaît ainsi que l’exécution d’un contrat public commence souvent bien avant la première prestation visible ou la première commande formalisée.
Cette approche est particulièrement adaptée aux marchés complexes nécessitant une forte anticipation opérationnelle.
Conclusion
Par sa décision du 18 juin 2026, le Conseil d’État adopte une approche pragmatique et équilibrée de l’indemnisation du titulaire d’un marché public résilié pour motif d’intérêt général.
La Haute juridiction juge que l’absence d’émission de tout bon de commande ne fait pas obstacle, à elle seule, à la réparation des frais et investissements engagés pour préparer l’exécution du marché.
Cette solution renforce la sécurité juridique des entreprises tout en préservant l’exigence de justification rigoureuse des dépenses indemnisables. Elle confirme surtout que l’existence d’un préjudice ne se mesure pas uniquement à l’aune des prestations exécutées, mais également au regard des investissements rendus nécessaires par la préparation du contrat.
FAQ
Un marché à bons de commande peut-il être résilié sans qu’aucune commande n’ait été émise ?
Oui. L’administration conserve son pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général, y compris lorsque le marché n’a encore donné lieu à aucune commande.
Le titulaire peut-il être indemnisé dans cette situation ?
Oui, à condition de démontrer l’existence de frais ou d’investissements engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution.
Les frais préparatoires sont-ils systématiquement indemnisés ?
Non. Le titulaire doit démontrer leur utilité, leur nécessité et leur lien direct avec le contrat résilié.
Quelle est la portée de l’arrêt n° 502577 ?
L’arrêt affirme que l’absence de bon de commande ne suffit pas à exclure tout droit à indemnisation, ce qui constitue une précision importante pour l’application de l’article 46.4 du CCAG Travaux.
Le Cabinet Mogenier, titulaire de la mention de spécialisation en droit public économique, vous assiste et représente en droit de la commande publique.
